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非高等教育领域之私校公助——教育民营化的澳门经验

浏览次数: 日期:2015-05-06 11:51

【作者】 王凌光 (澳门科技大学法学院助理教授)
【来源】《行政法学研究》2013年第3期 
【摘要】 教育民营化是西方国家面对公立教育制度的种种弊端,推行教育改革的重要政策选择之一。20世纪80年代以来,我国大陆地区的教育系统也经历了一个民营化的过程,这对教育事业的发展和学生的教育选择都已经产生了重大影响。有必要以我国澳门地区非高等教育领域的私校公助制度为重点,对澳门特区政府与私立学校间关系的发展及演变进行梳理及审视,并探讨其对大陆地区教育民营化的启示。
【英文摘要】 Education privatization is an important educational reform method used by western countries when facing disadvantages of public education system. There has been a process of education privatization in mainland China since 1980s, leaving great effect on both education business development and students’education choice. Focusing on the private school with public funding in non-tertiary education in Macau, this article takes a close eye on the development and evolution of relationship between Macau government and private schools, trying to find enlightenment for education privatization in mainland China.
 
   
   18世纪以来,在宗教改革、工业革命、政治革命与民族主义兴起等因素的作用下,西方各国纷纷建立了以公立学校为主的义务教育体系。[1]但从20世纪50年代开始,由于多种因素的影响,公立教育制度因其公平性、质量与效益等问题受到了前所未有的质疑和评判。[2]教育民营化[3]逐渐成为各国推行教育改革的重要政策选择之一。20世纪80年代以来,我国教育系统也经历了一个民营化的过程,不仅各级各类民办教育得到了恢复和发展,公办学校也出现了收费、择校、转制等带有民营化色彩的办学实践,还出现了公办中学“名校办民校”、公办高校举办独立学院等具有中国特色的混合制学校。这些民营化实践对教育事业的发展和学生的教育选择都已经产生了重大影响。作为我国的特别行政区之一,澳门的教育体系独具特色,其制度和实践也具有较强的借鉴意义。[4]本文将以澳门地区非高等教育领域的私校公助制度为重点,对澳门政府与私立学校间关系的发展及演变进行梳理及审视,并探讨其对大陆地区教育民营化的启示。
   一、澳门私校公助制度之流变
   教育学界对澳门教育发展的历史阶段有多种划分方式,[5]就澳门政府与私立学校间关系而论,大体可以1977年《第11/77/M号法律:给予不牟利教育事业以适当扶助》的颁布及1999年澳门回归为分界线,分为三个阶段。第一个阶段(1977年之前),政府对私立学校基本不闻不问;第二个阶段(1977—1999年),政府开始介入私立教育的发展并逐步加大介入的广度和深度;第三个阶段(1999年之后),政府对私立教育进行全方位支持,私立教育进入全面免费阶段。
   (一)第一阶段(1977年之前)
   西方传教士随着葡萄牙商船来到澳门,他们在传教的同时,也兼授语文和文法,这便形成了澳门学校的最初起源—教会学校。早期教会学校主要面向葡籍教徒,华人教徒很少。华人接受教育的场所主要为传统的私塾、书屋、社学等。葡萄牙人对澳门的统治政策是最大限度地剥夺澳门,而不是发展澳门,所以葡萄牙人对当地华人教育的发展不闻不问。直到19世纪中后期,才兴办了一些官办学校,但主要以葡国儿童为主,只有极少数华人儿童就读。官办学校的出现和发展,使得教会学校开始招收华人,且逐步向私立学校的方向发展。随着辛亥革命的成功,许多华人教育组织即传统的私塾、书屋改成新式学堂、学校。20世纪20年代,教会学校和华人举办的新式学校构成了澳门最初的私立学校体系,澳门教育体系中公立、私立的二元格局随之形成。由于官办学校强制开展葡语教育,因此绝大多数华人家长对此强烈反感,所以华人家长选择将孩子送到私立学校。由于澳葡政府只对教授葡语的私立学校进行资助,而绝大多数华人开办的私立学校拒绝开展葡文教育,所以这些学校就得不到政府的资助。[6]
  从政府与私立学校的关系来看,1977年以前的澳门私立学校完全是在政府不闻不问的状态下发展起来的。政府既不对私立学校进行经费资助,也不对其进行管理,各个私立学校和背后的办学团体拥有完全的办学自主权。而且澳葡政府不承认私立学校所颁发的文凭,私立学校的毕业生无法进入政府部门工作。由此可见,政府与私立学校的关系己不仅仅是疏离,而是对立了。
   19世纪70年代后,由于办学成本的提高,许多私立学校面临严峻的考验,加上澳门经济的发展,民众提高了对教育品质的要求。在这种情况下,澳葡政府不得不改变对私立学校的管理策略,开始有意识地考虑华人社会的教育问题,并逐渐开始对私立学校进行资助,从而通过了第11/77/M号法律。
   (二)第二阶段(1977—1999年)
   第11/77/M号法律确定了可豁免不牟利学校的各种税款、对不牟利学校给予补助金及对学生给予助学金的原则。[7]它既是第一份对私立学校进行资助的法规,也是第一份对私立学校进行管理的法规。尽管与政府对官办学校的投入存在较大差距,但这种聊胜于无的资助方式却足以成为澳门教育发展历史上的重大转捩点。从此,政府作为私立教育发展的重要参与者,开始发挥着越来越大的作用。第11/77/M号法律规定只对不牟利的、教授葡语的私立学校提供适当扶助,而不牟利的要求之一便是免收学杂费,但政府给予私立学校的津贴并不能满足日常开支需要,因此,绝大多数私立学校仍然需要依靠学费收入和其它捐赠维持日常运作。至于学校是否真的如法律规定的那样将所有财政用于学校的一般性开支和提高教育品质上,政府并不能进行有效的监管。因为,法律规定在判断未能免收学费的学校能否成为不牟利学校时,需要接受政府对学校财政账目的检查,但检查的依据和原则却没有规定。事实上,该法律并未能对牟利、非牟利学校进行有效区分,几乎所有的私立学校都得到了不同额度的资助。[8]
  1987年《中葡联合声明》的签署,进一步推动了澳门教育的发展。过渡期的三大难题“中文官语化、法律当地语系化、公务员当地语系化”,使得教育不仅成为解决这些难题的手段,更是实现改革的重要内容。在这种背景下,澳葡政府加快了基础教育立法的步伐。1989年,澳葡政府成立了教育改革技术委员会,其最终推出了《第11/91/M号法律:澳门教育制度》,第一次明确提出澳门应该推行10年普及免费教育。这部法律及其后陆续推出的一些教育法规、法令使得澳门教育问题从政府要不要参与演变成政府如何参与的问题。
   有学者将1977年到第11/91/M号法律颁布前,称为政府对私立学校资助的“福利津贴时期”。[9]这个时期,澳葡政府以福利的方式对私立学校予以补助,用于补贴私立学校的办学经费。这在一定程度上满足了澳门私立学校发展的需要,但其主要目的在于推行葡语教育,是澳葡政府殖民文化的体现,遭到了澳门私立学校的反对。
   从第11/91/M号法律颁布开始,澳葡政府正式提出基础教育是每个人享有的基本权利,并确立逐步实现免费教育的目标。但是,受过渡期“夕阳政策”的干扰,直到1995年才正式颁布了《第29/95/M号法令:普及和倾向免费教育》。该阶段免费教育的目标是不彻底的,只能称之为“倾向性”免费教育。所谓倾向性指的是分阶段进行免费教育,第一阶段的免费教育包括小学预备班和小学6个年级,即实行7个年级的免费教育。第29/95/M号法令除了要求所有接受资助的私立学校承诺不牟利以外,还要求其加入政府的公共教育网路,并承担一定的义务。[10]到1997年,澳葡政府通过了第34/97/M号法令,将免费教育阶段扩展到初中。未加入公共教育网路的学生一开始无法享受政府教育津贴,但是特区政府成立后可享受部分学费津贴。
   (三)第三阶段(2000年至今)
   1999年澳门回归祖国,此后的教育政策发生了根本的变化。过渡期澳葡政府的教育政策未能全部落实,特别是非公共教育网路的学生应该得到学费津贴的承诺一直未能兑现。特区政府成立后,第242/2000号行政长官批示核准对就读于未加入公共教育网路的私立学校的学生发放学费津贴。该批示的颁布,标志着澳门政府的免费教育政策惠及所有澳门学生。
   2006年颁布的《第19/2006号法律:澳门非高等教育纲要法》宣布澳门实施15年免费教育计划,并重新调整了免费教育津贴制度,成为当前澳门私立学校接受资助的根本法律。第19/2006号法律的意义非常重大:第一,进一步将免费教育彻底化,取消了各种杂费和学费的分别,统一以免费教育津贴代替;第二,确定成立教育发展基金。2008年澳门政府通过了《第82/2008号行政长官批示:核准<教育发展基金财政援助发放规章>》。教育发展基金对澳门私立学校财政援助的方式包括无偿贷款和优惠信贷,凡是不牟利的教育机构都可以申请,不以加入公共教育网路为要件。资助方案主要用于举办教育活动,购置设备及教材,教育设施的兴建、修复等。教育发展基金进一步完善了澳门政府资助私立学校的方式,将一般意义上的经常费用资助与学校基建费用资助分离开来,有利于私立学校根据自身的教育发展需要,改善办学条件,提高办学品质。
   回归后,澳门免费教育的发展取得了巨大进展。免费教育津贴不断提高,免费教育期限延长,教育资助方式多样化,这些方面的调整使得倾向性免费教育制度真正走向了全面免费教育制度。
   二、澳门私校公助制度之现状
   随着第19/2006和第20/2006号教育行政法规的出台以及教育基金制度的建立,几乎所有的私立学校都享受到政府资助,从方式上看,可以分为对私立学校的资助、对私立学校学生的资助、对私立学校教师的资助三个方面。
   (一)对私立学校的资助
   1.免费教育津贴。免费教育津贴的发放对象为提供免费、正规教育的私立学校。津贴分两期发放,第一期为每年8、9月间,第二期为每年2、3月份。在此资助方式下,如在提供免费教育的私立学校就读,从幼稚教育至高中教育均无需缴纳学费、补充服务费及其它与报名、就读、证书有关的费用。
   出于计算的便利和推动小班教学的需要,免费教育津贴以班为单位发放,具体数额一般以行政法规或行政长官批示的方式调整。近几年来,由于澳门经济的持续发展,政府对教育的投入加大,免费教育津贴呈现增长趋势:对于符合小班教学要求的幼稚教育及小学教育的班级,津贴由2006年的每班37.02万元,增长到现在的57万元及 60万元;对于符合要求的初中班级,津贴由2006年的每班55.845万元,增长到现在的77万元;对于高中班级,政府从2007年才开始发放津贴,现在已经涨到每班87万元。[11]
  2.学校发展基金。《第9/2006号法律:澳门非高等教育纲要法》确立了教育发展基金制度,该基金为享有行政、财政及财产自治权的公法人。教育发展基金附属于教育暨青年局,设行政管理委员会管理。政府拨款是该基金的最主要来源,澳门政府对教育基金会的资助头4年的预算达到15亿元。
   教育发展基金通过无偿资助及优惠信贷,支援和推动在非高等教育领域内展开各类具发展性的教育计划和活动。其主要面向澳门非牟利私立学校,而无论其是否加入政府的公共教育网路,因此绝大多数私立学校都可以申请。学校发展基金的范围十分广泛,包括品德教育、阅读推广、学校健康促进、融合教育、小班教育、创思教学、学校社区化、家校合作、校舍修葺和设备更新、学生毕业旅行等项目。此外,还对私立学校聘请的阅读推广人员、资讯科技教育人员、余暇活动人员等给予工资方面的津贴。
   3.优化班师比或师生比资助津贴。为了进一步推进小班教学,优化班级结构,减轻教师工作负担,使之有能力更好地照顾在学习上存有差异的学生,澳门教育行政当局推出了优化班师比或师生比资助津贴方案,对于符合资助条件的非牟利私立学校进行奖励性资助,资助阶段包括幼稚教育、小学教育和中学教育,当前符合条件的班级每学年可以获得50万元的奖励性津贴。
   班师比或师生比津贴是澳门教育行政当局为了解决私立学校教师工作压力过大问题的权宜之计。由于不少私立学校出于节约办学成本的考虑,加大教师的工作量。为了改变这种状况,政府采取专项资助的方式以鼓励私立学校对师生比作出适当的调整,应该说是十分有效的。
   4.税费豁免。第11/77/M号法律规定,澳门不牟利私立学校享受各项税费的豁免,包括用于校舍用途的校产物业税,此规定一直沿用至今。不仅如此,政府还对租用楼宇用做教育用途的学校进行金钱上的援助,最高金额可以占到租金的50%以上。[12]第9/2006号法律第34条也明确规定,澳门私立教育机构按照相关税务法例享受税费豁免,税收豁免也构成了政府公共投入的一部分
   (二)对私立学校教师的资助
   1.教师直接津贴。澳门公私立学校教师的薪资待遇差距悬殊,为了缓和矛盾,对私立学校教师提供直接津贴成了澳门教育行政当局的一项传统做法—对任教于本地学制且属于不牟利私立学校的教师进行的一项资助。[13]
  第9/2006号法律第47条明确规定政府需向不牟利私立教育机构的教学人员提供津贴,以促进其专业发展,受资助教师需要向教育暨青年局进行登记,津贴每年分三次拨发。为了鼓励教师积极进修,长期从事教职,津贴按照教师的学历、是否具有师范教育经历、任课时数以及年资等因素进行差别化资助。
   2.教师培训津贴。教师培训津贴是澳门教育行政当局为了提升私立学校教师素质、促进教师专业发展水准所提供的一项津贴,用于向私立学校的在职教师提供培训的机会,并有目的、有计划地对某些课程的就读者给予学费上的资助。此外,私立学校的教师还可以通过所在学校向澳门教育发展基金提出申请,进行脱产进修或休教进修,在脱产和休教期间,由澳门教育发展基金以津贴的形式提供部分工资补贴。除此之外,进行脱产进修或休教进修的教师仍然可以获得政府的教师直接津贴。
   (三)对私立学校学生的资助
   1.学费津贴。学费津贴是澳门教育行政当局对持澳门居民身份证、未受惠于免费教育方案就读于私立学校正规教育课程的学生的津贴。随着第9/2006号法律的颁布,澳门政府加大了学费津贴的力度。学费津贴并不直接发放给私立学校的学生本人,而是直接拨付给相关学校,学校可以用所得津贴抵偿学生的部分学费。目前,每学年发给每名学生的学费津贴金额分别为:幼儿教育 1.4万元,小学教育1.6万元,中学教育1.7万元。[14]
  2.学费援助、学习用品津贴与膳食津贴。与学费津贴不同,学费援助是指为协助家庭清贫学生,政府通过学生福利基金向未受惠于免费教育、且在取得学费津贴后仍然存在经济困难的学生提供的学费援助。受资助学生需满足政府规定的条件,一般为经济条件较为拮据的家庭。目前,学费援助金额为幼儿教育及小学教育每年每人4000元,初中教育6000元,高中教育9000元。[15]
  通过学费援助,使家庭经济状况较差的学生能够有机会选择就读于未入网的私立学校,而无需背负太大的学费压力,从而扩大了学生在免费教育学校和未入网学校间的选择空间,使之更能选择适合自身特点的学校。
   学习用品津贴与膳食津贴用于资助经济困难的学生解决购买书籍、学习用品以及膳食上所遇到的困难。受资助对象为就读于非牟利私立学校的家庭贫困学生,包括免费教育系统和非免费教育系统,被资助学生需要满足政府规定的条件,资助金额为幼儿与小学教育阶段每学年膳食津贴2400元、学习用品津贴1500元,中学教育阶段每学年膳食津贴2400元、学习用品津贴2000元。[16]
  三、澳门经验对大陆地区教育民营化的启示
   教育民营化在大陆地区的发展并不存在制度性障碍,我国《宪法》和相关法律均鼓励民办教育的发展。《宪法》第19条第4款规定:“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业。”《民办教育促进法》规定:“民办教育事业属于公益性事业,是社会主义教育事业的组成部分”、“国家对民办教育实行积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理的方针”。《义务教育法》第62条规定:“社会组织或者个人依法举办的民办学校实施义务教育的,依照民办教育促进法有关规定执行;民办教育促进法未作规定的,适用本法。”该规定实际上间接承认了义务教育民营化的合法性。[17]但由于大陆地区传统教育观念、制度环境和民办教育机构自身的问题,民办教育在大陆的发展可用举步维艰来形容。审视澳门的经验,可以为大陆地区教育民营化的发展提供诸多启示。
   (一)实现资助手段多元化,促进民营化循序渐进发展
   一般来说,各国私立学校的办学经费一般来自于三个方面:一是学费收入,主要依靠学生所缴纳的各种费用,它是传统意义上私立学校最主要的经费来源;二是社会捐助,主要依靠私人捐助、校友捐助以及慈善民间团体和教会的捐助:三是政府的资助,由政府直接或间接地提供不同程度的资助。
   澳门政府对私立学校的资助主要包括教育经常费补助、基本建设费、教师工资补助、学生资助、低息或免息贷款、税收减免等。由是观之,澳门政府对私立学校的资助几乎涵盖了通行的所有资助方式,可谓多样而全面。尽管由于社会状况和政府财政能力的差别,内地很难照搬澳门的经验,但可以尝试采取多元化的手段鼓励民办教育的发展。
   有学者依据萨瓦斯在《民营化与公私部门的伙伴关系》一书中按民营化程度和对市场力量的依赖程度划分的十种民营化方式的层级结构,将教育的民营化分为七个层级:[18]第一层级为自由市场、志愿服务、自我服务(私立学校、社区学校、家庭教育);第二层级为凭单(教育证券制);第三层级为补助(私立学校因接受每一位注册学员而接受政府补助);第四层级为合同承包(民营教育公司);第五层级为政府出售(地方公立中小学校接受外区学生,由父母付费);第六层级为政府间协议(学生到邻近的城镇上学,送出学生的城镇向接受学生的城镇付费);第七层级为政府服务(传统意义上的公立中小学系统)。按此种分类,澳门的私立教育基本处于教育民营化的前三个层级,而大陆的民办教育则多处于这一谱系的末端。教育民营化不能一蹴而就,而是逐步推进的过程。因此,政府应该从公平、竞争、效益的原则出发,采取适当方式,引导民间资本向教育领域流动,使教育民营化循序渐进发展。
   (二)合理设计制度,维系教育公平
   教育公平是现代教育发展的基本理念,也是落实宪法平等原则、实现社会公平的重要措施之一。它要求政府在制定政策时要维系公立学校和私立学校之间、不同私立学校之间资源的大体平等。
   由于历史原因,[19]澳门的公私立学校间存在差别化待遇,现行的免费教育津贴模式并不能从根本上解决这一问题。由于以免费教育津贴为主的私校公助政策规定所有接受政府免费教育津贴的学校不允许再向家长或学生收费,私立学校的所有办学费用几乎全部依赖于政府的资助与拨款,在这种情况下,公立学校的免费教育比私立学校的免费教育得到政府的经费资助更多,[20]就是一种明显的教育资源配置不均。另外,澳门的不同私立学校之间在办学资源和水准上存在极大的差异,从而形成了“个别的先进性和普遍的落后性”的特点。[21]而免费津贴制度的计算方式,被认为忽视了规模效应所造成的办学成本差异,实际上拉大了学校间的差距,不利于教育公平理念的实现。[22]
  相比于澳门,大陆地区的教育公平问题远为严重。个别“超级中学”每年获得的教育经费,往往超过当地普通中学所得经费的十倍;此外,在招生政策、遴选优秀生源上,也多以“实验”之名,获得倾斜。“超级中学”一家独大,造成当地教育生态的失衡,是“小升初”长期为人诟病的根源。[23]
  针对澳门的问题,有学者提出要借鉴各国教育财政支出的基本计算方法—生均教育经费,即以公立学校的生均教育经费为基础决定政府对私立学校的资助力度。[24]笔者以为,这一做法值得大陆在设计相关制度时重点参考。短期来看,以公共教育网为基础重新计算生均教育资源指标,将会削弱个别学校的既得利益,从而在政策推行中会遇到一定的阻力,但从长远来看,对保障教育公平意义重大。
   (三)赋予民办学校更大的自主空间,实现资助力度与资助条件的平衡
   从国际经验看,各国的私校公助政策的资助力度往往是与一定的资助条件紧密结合起来的,随着政府加大对私立学校的资助,总会提出一定的资助条件以加强对私立学校的管理和监督,从而使私立学校承担更多的公共教育责任,并加强对资助经费的监管,以提高经费使用的效益。[25]
  澳门相关制度的发展就经历了由重资助而轻监管向资助与监管并重的渐变过程。最初,澳门政府的免费教育津贴政策,重在推行义务教育,而较少对提供免费教育的私立学校提出品质上的要求,[26]在这种情况下,私立学校纷纷将招生看作学校的头等大事,但对于招进去的学生所接受教育的品质,则并不十分关注,由于政府的资助并不与私立学校的教育品质相挂钩,有的私立学校甚至通过允许学生留级以获得政府更多的教育经费。但随着《第3/2012号法律:非高等教育私立学校教学人员制度框架》等法律的建立,政府加强了对私立学校的监管,逐渐迈向资助力度与资助条件的平衡。
   反观大陆地区,则呈现出相反的景象,政府对民办学校的资助力度很低,而监管却非常严格,以致于禁锢了民办学校的发展。参考各国及澳门经验,赋予民办学校更大的自主空间,实现资助力度与资助条件基本平衡,才能实现教育品质的提升。
【注释】 [1]参见许育典:《法治国与教育行政以人的自我实现为核心的教育法》,高等教育文化事业有限公司2002年版,第240页。
[2]批评主要指向公立教育的公平性、质量与效益等。参见文东茅:《走向公共教育教育民营化的超越》,北京大学出版社2008年版,第10-14页。
[3]学界对教育民营化有不同见解:如周志宏主张,教育民营化是要促成公立与非公立学校部门之竞争,以及各部门间、学校间的竞争,并引进民间资金与地方自主能力到教育领域,向家长提供更多的选择:刘复兴认为,教育民营化本质上就是利用公民社会选择机制和市场机制来打破传统上政府及其附属机构对于公共教育的垄断,形成一种包括公民社会选择和市场机制在内的多样化的公共教育供给机制;余克艰等认为,教育民营化是指教育单位所有制和运行机制由以国有和国营为主,转变成为“民有、民营”为主,使教育单位组织形式、运行方式、资本运作方式发生变化,使其产权人格化、运行社会化、市场多元化、经济模式混合化、信息和技术产业化、服务社会化,并政府行为法制化形成与市场经济体制相适应的民营化格局;苏红等认为,教育民营化是按照市场经济的逻辑,把原本属于公共部门的教育事业,通过产权的运作,全部或部分地转移给私人部门,充分发挥市场和公民的社会选择在教育资源调节、配置和整合中的作用,以最终提升教育产出的效能:苏君阳认为教育民营化应该包括三方面含义:管理理念多元化;运行机制多样化;经营方式灵活化。从更深刻的意义看,则是探求能有效地弥补政府失灵与市场失灵的可能性;程玮则认为,教育民营化的根本目的就是在教育领域引入市场机制,打破完全由政府垄断提供教育公共产品和公共服务的状况,实现公共服务提供机制多样化。笔者认为,尽管表述各有不同,但以上学者都基本认同:所谓教育民营化,就是将民间资金引入原本由公共机构垄断的教育系统,用市场机制来提升教育质量。
[4]私立学校在澳门非高等教育领域中占有重要地位,澳门正规非高等教育学校中,85%是私立学校,在私立学校接受教育的学生占学生总数96%。这在世界各国、各地区是十分罕见的,其成因与澳门作为殖民地的历史密切相关。参见朱鹏:“澳门现代教育发展三十年”,载《澳门研究》第45期:另见娄胜华:《转型时期澳门社团研究—多元社会中法团主义体制解析》,广东人民出版社2004年版,第217-234页。
[5]参见冯增俊、黎义明:《澳门教育概论》,广州教育出版社1999年版,第51-104页:刘羡冰:《澳门教育史》,人民教育出版社1999年版,第48-64页:朱鹏:“澳门现代教育发展三十年”,载《澳门研究》第45期;单文经:《澳门教育发展》,载郝雨凡主编:《澳门经济社会发展报告(2008-2009年)》,社会科学文献出版社2009年版,第263-279页。
[6]参见刘羡冰:《澳门教育史》,人民教育出版社1999年版,第60-97页。
[7]第11/77/ M号法律第3-6条。
[8]参见朱鹏:“私校公助:澳门的视点与问题”,华东师范大学2009届博士论文,第84-85页。
[9]参见朱鹏:“澳门现代教育发展三十年”,载《澳门研究》第45期。
[10]包括:遵守第11/91/M号法律以及有关之补充法例:于学年开始日之120日前呈交管理预算;每班学生之人数不得超过45人;不收取学费;就所提供之补充性服务收费之最高金额,遵从教育暨青年局提出的有关建议;除有关章程规定之情况外,不得在学年期间开除学生;如开除学生,应确保其重新安排;遵守由教育暨青年司制定之假期表及中断学校活动之时间表,但不影响各教育机构之组织传统上所举办之活动;宣传所实行之免费教育制度等。
[11]参见《第19/2006号行政法规:订定免费教育津贴制度》、《第17/2007号行政法规:修改<免费教育津贴制度>》、《第74/2008号行政长官批示:调整经17/2007号行政法规修改的第19/2006号行政法规第6条第1款第(1)至(3)项所定的免费教育津贴金额》、《第35/2009号行政长官批示:调整第19/2006号行政法规第6条第1款第(1)至(3)项所定的免费教育津贴金额》、《第110/2009号行政长官批示:调整第19/2006号行政法规第6条第1款第(1)至(3)项所定的免费教育津贴金额》、《第21/2010号行政法规:修改免费教育津贴制度》、《第118/2011号行政长官批示:调整经第17/2007号及第21/2010号行政法规修改的第19/2006号行政法规《免费教育津贴制度》第6条第1款第(1)至(3)项所定的免费教育津贴金额》。
[12]第134/2001号行政长官批示第3条。
[13]参见《第65/84/M号法令:给予不牟利私校若干资助方式》、《第83/2003号社会文化司司长批示:在非牟利私立成人教育机构全职从事成人教育活动、且资格被教育暨青年局认可的工作人员、筹办人员及推动人员获发放直接津贴及年资奖金》、《第66/2004号社会文化司司长批示:给予任职于非牟利私立教育机构从事幼儿教育、小学教育预备班、小学教育或中学教育工作的教学人员,并任职于非牟利私立成人教育机构全职从事成人教育活动、且资格获教育暨青年局认可的工作人员、筹办人员和推动人员直接津贴和年资奖金》、《第97/2011号社会文化司司长批示:取代经第67/2005号社会文化司司长批示、第44/2007号社会文化司司长批示及第37/2008号社会文化司司长批示修改的第66/2004号社会文化司司长批示的附件一和附件二》、《第3/2012号法律:非高等教育私立学校教学人员制度框架》、《第76/2012号社会文化司司长批示:核准专业发展津贴发放规章》、《第166/2012号社会文化司司长批示:修改第66/2004号社会文化司司长批示第3款所指的直接津贴每月金额》。
[14]参见《第20/2006号行政法规:订定学费津贴制度》、《第170/2007号行政长官批示:调整第20/2006号行政法规第4条第1款第(1)至(3)项所定的学费津贴金额》、《第73/2008号行政长官批示:调整经第170/2007号行政长官批示修改的第20/2006号行政法规第4条第1款所定的学费津贴金额》、《第34/2009号行政长官批示:调整第20//2006号行政法规第4条第1款所定的学费津贴金额》、《第111/2009号行政长官批示:调整第20/2006号行政法规第4条第1款所定的学费津贴金额》、《第92/2010号行政长官批示:调整第20/2006号行政法规第4条第1款所定的学费津贴金额》、《第119/2011号行政长官批示:调整第20/2006号行政法规《学费津贴制度》第4条第1款所定的学费津贴金额》、《第203/2012号行政长官批示:调整第20/2006号行政法规《学费津贴制度》第4条第1款所定的学费津贴金额》。
[15]参见《第134/2010号社会文化司司长批示:核准学费援助、膳食津贴及学习用品津贴发放规章》。
[16]参见《第62/94/M号法令:核准学生福利基金及社会暨教育援助之新制度》、《第51/2004号社会文化司司长批示:将正规或等同于正规的幼儿教育、小学教育预备班、小学教育、初中教育及高中教育学生的学费津贴金额及文教用品津贴金额调整》、《第26/2006号社会文化司司长批示:调整给予正规教育或等同正规教育的幼儿教育、小学教育预备班、小学教育、初中教育及高中教育学生的学费津贴及文教用品津贴金额》、《第34/2008号社会文化司司长批示:调整给予幼儿教育、小学教育及中学教育学生的学费津贴及文教用品津贴金额》、《第134/2010号社会文化司司长批示:核准学费援助、膳食津贴及学习用品津贴发放规章》、《第75/2011号社会文化司司长批示:修改经第134/2010号社会文化司司长批示核准的<学费援助、膳食津贴及学习用品津贴发放规章>第5条》、《第179/2012号社会文化司司长批示:修改经第75/2011号社会文化司司长批示修改的<学费援助、膳食津贴及学习用品津贴发放规章>第8条第2款》。
[17]参见章志远、钟世娟:“义务教育民营化的合宪性分析—从‘泉州民营义务教育回收事件’切入”,载《法治研究》2010年第8期。
[18]郭凯:“教育民营化的凸显及对我国民办教育的政策建议’,,载《湖南师范大学教育科学学报》2004年第3期。
[19]主要原因在于澳门回归前,公立学校主要面对葡人进行葡语教育,澳葡政府对靠私立学校支撑华人教育不闻不问。参见朱鹏:“澳门现代教育发展三十年”,载《澳门研究》第45期。
[20]按当前公私立学校所占的教育资源和学生人数的比例计算,澳门公立学校占用总教育经费投入的25%,公立学校的学生占学生总数的4%,私立学校占用总教育经费投入的75%,学生人数占总人数的96%。参见朱鹏:“私校公助:澳门的视点与问题”,华东师范大学2009届博士论文,第135页。
[21]参见刘羡冰:《澳门教育史》,人民教育出版社2002年版,第21-22页。
[22]据澳门教育暨青年局统计,过去几年,学校的数量逐年递减:2004-2005学年,学校数是89所;2006-2007学年,学校数是86所:2007-2008学年,学校数是83所;2008-2009学年,学校数是82所;2009-2010学年,学校数是80所。其中,减少的学校以纯粹提供幼稚园和小学教育的学校为主。相对于一条龙学校(即同时有幼稚园、小学和中学的学校)而言,减少的学校规模普遍要小。黄素君:《从教育公平的视阈检视澳门免费教育的现状和发展》,载郝雨凡、吴志良主编:《澳门经济社会发展报告2010-2011》,社会科学文献出版社2011年版,第224-238页。
[23]参见赵一海:“造‘神’超级中学的源起与隐忧”,南方周末网2012年11月15日,http://www.infzm.com/content/82926.(最后访问时间:2013年3月3日)。
[24]参见朱鹏:“私校公助:澳门的视点与问题”,华东师范大学2009届博士论文,第135页。
[25]各国政府对私立学校的资助条件体现在:教师资格、薪酬和工作条件,学费、杂费与学校财政,宗教教学和价值取向,办学标准与学期安排,学校委员会或董事会,课程与教科书等。见朱鹏:“私校公助:澳门的视点与问题”,华东师范大学2009届博士论文,第117-119页。
[26]比如第2006/19号行政法规对接受政府免费私立教育津贴的学校所提出的要求包含:遵守《非高等教育制度纲要法》及其补充法规的规定;于学年开始前90日提交管理预算;每班的学生人数不得超过第6条第1款第(1)及(2)项分别规定的上限;免除学生缴交学费、补充服务费以及与报名、就读及证书等有关的其他费用:不得在学年内开除学生,但有关学校章程规定的情况除外,如开除学生,应预先确保其获安排到其他学校就读;如有学额,则不得拒绝收生;遵守由教育暨青年局制定的列明假期及暂停学校活动时段的校历表,但不影响学校按其组织文化举办活动;向学生及家长宣传免费教育津贴制度,尤须在每一学年开始时进行。