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陈大立:略论中外合作办学监管体系的建立

浏览次数: 日期:2015-04-01 11:38

【作者】 陈大立
【关键词】 中外合作办学,教育开放,监管体系,完善立法
【来源】 《政法论坛》 2013年第2期
【摘要】2004年《中外合作办学条例》颁布以来,中外合作办学进入快速发展时期,目前经过审批并实施的合作办学项目和机构有1400多个,每年招生规模7万多人,展现了我国加入世界贸易组织,积极推进教育开放的姿态。但中外合作办学整体层次不高,办学质量参差不齐的问题并没有得到根本性的改观。抽样评估显示,优质教育资源引进情况与国家发展中外合作办学的目标和要求仍存在不小差距;引进优质教育资源缺乏可持续的经济支撑;任课教师学历层次与现有办学体系相比整体偏低;管理水平及依法办学意识都存在不足。从发达国家的经验来看,我国在中外合作办学领域需要完善监管立法、严格市场准入、开展持续监管、加强信息公开。设置专门的审批和监管部门,并严格相关法律责任。
 
   自2003年《中外合作办学条例》颁布以来,中外合作办学在数量上取得了长足发展。截至2010年,经过审批并实施的合作办学项目和机构有1400多个,每年招生规模7万多人,展现了我国加入世界贸易组织,积极推进教育开放的姿态。但也应该看到,一个时期以来中外合作办学存在层次不高、办学质量参差不齐的问题。一个重要原因是政府主管部门长期以来“重审批、轻监管”的观念没有根本改变,合作办学的立法体系虽然逐步完善,但监管体系不健全,难以保证合作办学合法、有序、健康地开展。
   一、中外合作办学的现状不容乐观
   2010年主管部门对几个省份中外合作办学机构和项目进行了抽样评估,结果显示中外合作办学质量堪忧。具体问题包括:
   1.优质教育资源引进情况与国家发展中外合作办学的目标和要求仍存在不小差距。接受评估的办学机构和项目多数未达到引进“外方课程占全部课程1/3和外方选派教师教授专业核心课学时数占全部课程学时数1/3”的要求。如,外方教师讲授专业核心课学时占总学时比例达到1/3的机构仅10%、项目仅20%。学士层次中,仅有50%的机构和20%的项目引进外方课程占全部课程的比例达到1/3。
   2.引进优质教育资源缺乏可持续的经济支撑。主要办学经费都来源于向学生收取的学费、书费、住宿费,基本没有其他经费支持。有近1/3的机构和13%的项目处于亏损状态,年度经费结余为负。这种情况下,引进优质教育资源缺乏基本经济支撑。
   3.任课教师学历层次与现有办学体系相比整体偏低。大部分机构和项目的任课教师以硕士为主,任课教师硕士比例过半的机构占60%、项目占39%;个别机构和项目任课教师以学士及学士以下人员为主。
   4.管理水平及依法办学意识有待提高。11%的办学项目签署的合作协议无有效期,30%办学机构的《财务报告》和《审计报告》系非第三方出具。10%的办学项目2009年度实际招生人数超过批准人数的一倍以上。
   虽然只是几个省份的抽样评估,但上述问题基本反映了中外合作办学的现状,办学质量确实令人担心。
   二、部分跨境教育输入国的监管体系值得借鉴
   跨境教育输入国主要是一些发展中国家和地区,或者是曾有殖民地历史、和宗主国关系密切的国家和地区。其中不少已有较为成熟的教育输入立法体制,并建立了较为完善的监管体系,很多做法值得我国借鉴。
   1.完善监管立法。在这方面,有的国家和地区采用针对境外教育的专门立法,有的则把境外教育纳人本地的私立教育立法体系加以监管。比如,我国的香港地区,教育国际交流活动一直比较发达,香港本地的11所高等教育机构,除香港演艺学院外,其他10所都与境外机构开展了各种形式的合作办学。为了控制和监管海外教育机构在香港的办学活动,1996年7月香港立法会正式通过了《非本地高等及专业教育(规管)条例》[1]。条例1997年12月1日生效,由教育统筹局常任秘书长或他委任的一名公职人员担任非本地高等教育及专业教育课程注册处处长,统一监管境外在港开设的高等及专业教育课程。也有些国家把境外教育纳入本国私立教育体系进行监管,比如马来西亚1996年颁布了《私立高等学校法》、《国家学术鉴定局法案》,教育部设立私立教育署执行《私立高等学校法》。《私立高等学校法》规定,引进外国大学的专业、课程,必须由国家学术鉴定局统一监管。再比如,智利于1990年3月根据宪法创设了教育监管理事会,负责审批所有新的私立大学,并监管这些学校的运行情况,外国大学的海外分校视同新设的私立大学。智利教育监管理事会对新设的教育机构监管非常严格,如果没有达到相关要求,有权阻止学校招收新生,甚至吊销学校的许可证。1990年以来该理事会已经关闭了11所大学和19所专业研究院。[2]
  2.严格市场准入。比如南非和菲律宾都规定跨境教育机构不能特许提供课程,必须在本地建立一个存在实体,便于加强监管。机构的准入必须通过东道国有关鉴定机构的审核批准。同时,外国办学机构必须改变课程符合东道国的需要。菲律宾还进一步对办学机构的股权进行限制,外国股份参与的上限为40%。阿根廷对盈利性跨境教育提供者限制准入[3]。马来西亚《1996年私立高等学校法》规定,只有受到教育部的邀请才能设立外国大学的分校,这一强制性规定极大限制了外国大学分校泛滥的可能。目前马来西亚虽然有几所国外大学的分校,并且分校具有很强的独立性,但并没有出现海外课程泛滥,难于监管的情况。香港[4]1996年颁布的《非本地高等及专业教育(规管)条例》将非本地大学课程分为注册课程和豁免课程。豁免课程是指国外大学与香港政府认可的且有学位授予权的本地大学联合举办的课程,申请办理课程豁免手续即可授课。海外大学单独提供的课程必须经过注册申请,获得许可后才能在香港授课。相比豁免课程而言,注册课程的程序更加繁琐严格。不论是豁免程序还是注册程序,在实际办理过程中,主管处长都可请评审局或其他组织提供咨询意见,确保在港提供的非本地课程必须与其在本国提供的课程水平相当。这实际上赋予了主管处长很大的自由裁量权,有效地行使市场准入的职能。香港监管体系的特点还在于,不遵循上述规定擅自在港授课属于违法行为,当事人将被处以罚款及监禁两年。限制人身自由的刑罚措施具有很大的震慑力。
   3.开展持续监管。比如,南非要求跨境教育机构每年必须收集教师和学生数量、资格证书、专业设置和学生成就等方面的信息,并提交国家教育部,以便教育部密切跟踪跨境教育机构的发展和绩效。智利也要求教育机构必须每年提交学生和教师的学术信息,并在办学期间至少开展三次外部评估,对不同专业的学生进行考试[5]。香港的立法要求每一学年结束后六个月内,须向主管部门提交周年报告,包括收费、招生、课程内容、师资等运作情况[6]。提交年度报告的要求可以促进办学机构严格办学要求,提高办学质量。如果在监管过程中发现办学不符合要求的情况,不少国家也规定了处罚措施。比如,马来西亚《1996年国家学术鉴定局法》规定[7],国家学术鉴定局有权对已取得办学资格的学校的证书、学历文凭、学位授予情况随机进行再评价,随时审查课程的年度报告、记录、文档等等。对学校未能认真维护其办学质量的,国家学术鉴定局可提请教育部长吊销其办学资格。
   4.加强信息公开。实施持续监管后,每年会有大量的运行报告集中到教育主管部门。如果没有信息披露制度,实际上很难进行有效的监管。比如,我国香港地区为方便社会监督,非本地教育注册处要求在港非本地教育的主办者每年提交一份课程周年运行报告,该报告经质量评审机构核实后需向公众公开,加大社会对办学者的广泛监督{1}。肯尼亚高等教育委员会定期在媒体上公布经过许可和认证的大学,出版信息手册,公众可以免费获取,并可以在官方网站上浏览[8]。马来西亚国家学术鉴定局也会定期对外公布评估结果,包括临时认证和完全认证的最新信息[9]。
   三、关于进一步加强中外合作办学监管的思考
   有学者提出{2},采用何种方法监管跨境教育,通常需要考虑以下几个因素:第一、国家的政策目标。政府是鼓励还是默许跨境教育,项目流动和机构流动是否比学生流动更有吸引力等。第二、跨境教育市场的规模和成熟度。规模庞大则需要投入资源设计一个细致、完善的监管体制。市场成熟则可较大程度依赖市场调节,采取宽松监管的方式。第三、现存的监管体系。国内现有的监管体系是否足够成熟,可以延伸到跨境教育领域,比如上文所述,马来西亚、智利都将跨境教育纳入本国私立大学的监管体系进行监管。学校是否有足够的自主权,自己监管与境外机构的合作办学,也如上文提到的,香港对本地大学合作开展的课程项目适用豁免程序,一定程度上赋予了学校自己监管合作办学的权力。第四、国家拥有的资源。越是严格、细致的监管机制越是需要更多资源。多大程度上赋予行政机构自由裁量权,这也是近年来我国行政法重点研究的问题。
   从这四个角度来分析我国的监管体制设计,基本可以得出以下结论:我国认可项目和机构流动比学生流动更有吸引力,设立合作办学的目标是实现“不出国的留学”,这一点是所有立法和监管体制设计的立足点;我国的跨境教育市场不成熟,目前各种合作办学问题表现突出;从长远来看,我国现存的办学质量监管应该延伸到合作办学领域,合作办学是中国机构的办学活动,应该按国家宏观计划招生,办学质量监管和学生权益应该和普通学校相同。但是从现状来看,合作办学的监管应该更为严格,才能扭转当前合作办学质量参差不齐、招生录取标准混乱的局面;监管体制设计上需要赋予行政主管部门更大的自由裁量权,我国幅员辽阔,但行政资源有限,过于严格细致的监管体制最终必将流于形式。就目前主要依靠审批的监管程序而言,可以在以下四个方面进一步加强:
   1.监管向审批前延伸。目前审批注重办学的形式要件,就申请单位提供的书面材料来审核办学资质、协议是否合法、合规,这往往很难有效地行使市场准人的职能。形式要件都符合条件的合作办学项目可能不计其数,都给予批准不太可能,不予批准又涉及未能依法行政的问题。要防止跨境教育机构泛滥,必须设计审批前的监管程序。
   比如参照马来西亚的做法并结合我国的国情,可把省级政府或代表省级政府的地方教育主管部门的邀请作为申请合作办学机构的前置程序,没有省级地方政府的邀请就不能设立合作办学机构。2011年3月在上海市政府办公大楼举办的上海纽约大学的签约仪式有四方代表参加:华东师范大学、上海市教委、浦东新区政府和纽约大学。这个签约仪式是一个典型的例子,没有上海市政府在财政和土地上的支持,上海纽约大学就很难成功举办。同时,设计这个前置程序也不违反我国在世贸组织有关教育服务贸易的承诺。对于采用合作办学模式进入我国开展教育服务贸易的机构,我国从确保办学机构健康、可持续发展的角度出发,有权立法规定省级地方政府的支持是先决条件。
   再比如参照香港的豁免程序,对与我国境内依法设立、、拥有学位授予权和外事审批权的高校合作举办的课程项目,适用豁免程序,给予高校相应的办学自主权和自行监管合作办学项目的权力。但是高校的合作办学招生必须纳入全国招生计划统一管理。对于未纳入招生计划的合作办学项目,行政主管部门可在豁免程序内不予批准。每年的全国高校招生计划另有主管部门制定,这也能有效地控制住合作办学项目泛滥的情况,引导高校引进优质资源,把有限的招生计划用在刀刃上。
   与此同时,可以逐步建立国外教育资源的资质认证机制。教育部可通过驻外使领馆教育处组,收集整理世界各国和地区的学校资料,授权有关机构建立一个动态的质量认证和评估系统,对那些希望进入中国的国外教育机构进行全面的资质认证,了解其在本国的办学质量和学术地位[10]。相关认证结果不一定强制要求审批机构认可,但可作为审批的参考。
   2.监管向审批后延伸。中外合作办学的年度监管制度还不尽完善。2003年颁布《中外合作办学条例》没有设立有关监管内容的章节,也没有规定要求提交年度办学报告。2004年颁布的《合作办学条例实施细则》虽然单设了“管理与监督”这一章,但该章的内容并没有涉及建立后续的持续监督体系,仅在第52条规定“每年3月底前向审批机关提交办学报告,内容应当包括中外合作办学机构和项目的招收学生、课程设置、师资配备、教学质量、财务状况等基本情况”。该条没有进一步规定该报告如何处置,是否向社会公布,由谁来具体审核1400多个合作办学机构和项目的办学报告,报告中出现办学不符合要求如何处理等等,实际上并不具有可操作性。
   可以参照香港等地的做法,将年度办学报告在网上公开,由社会公开监督。在公开前,可以委托有关机构进行形式审核,避免一些事实性和文字性错误。有公众提出质疑或投诉的,可随时派员前往学校进行实地调查。对管理混乱、办学质量低下的,造成恶劣社会影响的,可援引《合作办学条例》第56条的规定,责令停止招生,甚至吊销中外合作办学许可证。办学机构和商业机构有较大区别,办学有一定的周期,简单吊销办学许可证可能会产生较严重的社会影响,比如在校的学生涉及毕业和就业的问题(合作办学的学生权益保障另文论述)。但如果因为这些原因,纵容违法违规办学,将更会产生更严重、更长期的社会负面影响。
   还可以逐步建立合作办学的质量认证制度。在这方面,上海做了不少有益的探索{3},上海于2006年成立了“中外合作办学认证委员会”,由中外合作办学代表、评估专家和行政官员等组成,规划合作办学的认证活动并审议认证报告、决定认证结果。上海教育评估院受委托具体开展认证工作。合作办学的认证采取自愿原则,并结合具体的合作办学项目商定具体化、个性化的认证标准,促进其不断提高办学质量。认证程序本身就是一个持续的监管程序,认证的结果向社会公开,也可作为学生选择的重要参考。
   3.设置专门的合作办学审批和监管部门。目前合作办学的审批由教育部国际司政策法规处牵头负责。每年3月和9月大批的申报材料涌向该处,该处要负责申报材料的形式审查,还要组织专家评审。按照行政许可法的规定,行政机关应在受理之日起20日内作出决定,经行政机关负责人批准,最多可再延长10日。行政许可采取统一办理或者联合办理、集中办理的,办理的时间不能超过45日。可以想象政策法规处承担的审批工作量和工作压力。但是,该处不仅仅负责合作办学的审批,还负责项目的复核等一系列工作。合作办学不仅是该处的惟一职能,政策法规处还是国际司的综合处室,负责各项涉外法规和政策的审核和实施,包括国际学校的审批、出访团组的审批等等。这样的机构设置已远远不能适应形势的发展需要。
   可以参照香港教育局委任一名公职人员担任非本地高等及专业教育课程注册处处长的做法,设立专门的中外合作办学处,全权负责合作办学的审批和监管,并赋予该处相当大的自由裁量权,统一归口受理合作办学的各项事宜。该处的职能可以包括:
   (1)制定中外合作办学的布局规划、招生计划;
   (2)委托并指导有关机构建设及运转合作办学学生学籍注册系统;
   (3)协调建设国外教育资源的资质认证机制,采纳其咨询意见;
   (4)审批合作办学机构,接受合作办学项目的备案;
   (5)委托并指导有关机构建设和运转合作办学质量认证体系;
   (6)协调建设合作办学的学生权益保障机制,包括制定学费保障计划、吊销合作办学资质的机构的学生安置等;
   (7)公布合作办学机构和项目的年度报告,接受对合作办学审批、运转等各个环节相关问题的申诉;
   (8)派员监管合作办学机构和项目的运转,依法处罚存在非法办学、管理混乱等各种问题的机构和项目。
   4.严格法律责任。《中外合作办学条例》第七章用10条规定了各种违法行为的法律责任,最高的处罚金额是10万元人民币,最严重的处罚措施是吊销办学许可证。违反合作办学条例本身并不构成刑事犯罪,不能实施限制人身自由的处罚措施。以不正当手段骗取中外合作办学许可证以及伪造、变造和买卖中外合作办学许可证这两种情形,可分别以诈骗罪和伪造、变造、买卖国家机关证件罪追究刑事责任。《中外合作办学实施细则》只有一条涉及对办学出现质量问题合作办学的处罚,第57条规定“由审批机关责令限期改正,并视情节轻重,处以警告或者3万元以下的罚款;对负有责任的主管人员和其他直接责任人员,依法给予行政处分”。
   相对于合作办学每个学生一年五至十万元的学费,上述针对办学机构的处罚措施,效果微乎其微。很少有学校采取骗取办学许可或伪造许可的方式违法招生,因此不会涉及刑事处罚。经常出现的情形是未经审批招生或超额招生的情形,针对这种违法行为目前依法只能采取警告或者3万元以下的罚款,最严重的也就是吊销办学许可。已经招生并运营数年的合作办学项目,吊销其办学许可与其说是对主办机构的处罚,不如说是对在校学生乃至已毕业学生的处罚。中方的办学机构放弃这个合作办学项目之后,还可以再申办其他的合作办学项目。但这个项目在读的学生面临的不仅是损失已付学费的问题,还意味着浪费几年在读时间,以及如何面对毕业和就业的问题。这与吊销一个企业的运营许可是不同的概念。
   合作办学作为一个办学活动,其社会影响不可小觑。违法办学的法律责任如果得不到严肃追究,违法成本始终处于很低的水平,其后的违法活动还将层出不穷。在加强审批前监管、过程监管、信息披露等各方面监管措施的同时,一方面需切实依法追究违法责任,另一方面也需讨论顺应形势发展,适时修改《中外合作办学条例》和《中外合作办学条例实施细则》。我国《行政处罚法》规定限制人身自由的行政处罚只能由法律规定。因此很难在《中外合作办学条例》的框架下,参照香港的立法经验直接规定针对违法的个人采取限制自由的强制措施。但在完善学生权益保障的基础上,可以较大幅度地提高违法的处罚金额,真正罚到违法的办学机构责任人倾家荡产。可以采用红黄牌制度,对违法行为轻微的机构,给予黄牌警告,不允许招收新生,并限期整顿;对严重违法开展合作办学活动的机构,给予红牌警告,吊销许可。同时,可以考虑对吊销办学许可的办学机构,不仅要规定“理事长或者董事长、校长或者主要行政负责人自中外合作办学许可证被吊销之日起10年内,不得担任任何中外合作办学机构的理事长或者董事长、校长或者主要行政负责人”[11],也要进一步延伸规定申办该机构或项目的中方学校10年内不得再申请举办合作办学项目或机构。近年来多次出现违法办学项目的学生在读期间因种种原因无法如期赴国外学习并完成学业,或者毕业后学位证书得不到认证的事件,造成学生和家长群体上访,包围学校的情况。考虑到违法办学的社会影响,上述规定从刑责相适应的角度来看,并不是无原则加重处罚措施,确实是将相关的处罚修正提高到其应有的水平。
   中外合作办学正处于一个由粗放型向质量型过渡的时期,既是国外优质教育资源进入我国意愿不断提高的战略机遇期,又是监管问题日益凸显的矛盾集中期。完善立法,提高政府能力建设,加强合作办学的监管对进一步规范、引导合作办学健康发展具有非常重要的意义,需要我们继续深入思考。
【注释】
[1]香港条例:http://www. hklii. org/legis/ch/ord/493/.
[2]Lemaitre 2007:Transnational higher education in Chile: a new development.
[3]IEEP(UNESCO)2007. External quality assurance: options for higher education managers. http://www. uescso. org/iiep
[4]香港条例:http://www. hklii. org/hk/legis/ch/ord/493/·
[5]IEEP(UNESCO)2007. External quality assurance : options for higher education managers. http://www. uescso. org/iiep
[6]香港条例:http://www. hklii. org/legis/ch/ord/493/
[7]教育部留学服务中心巩万副主任根据考察马来西亚情况就该问题作以下补充:马来西亚对外国课程的评估分为两个部分,开课时进行评估,通过的课程称为PROVISIONAL ACCREDITATION。待到课程结束的最后一年再进行FULL ACCREDITATION评估,通过的课程颁发的文凭才被承认。这样是有风险的,没有通过的课程学生已经上了,没有承认的文凭怎么办?但这个评估也是悬在学校头上的一把剑,逼着学校提高教学水平。
[8]IEEP(UNESCO)2007. External quality assurance: options for higher education managers. http://www. uescso. org/iiep.
[9]教育部留学服务中心巩万副主任根据考察马来西亚有关情况提供。
[10]教育部留学服务中心已经启动建设一个外国一流大学数据库和网站,目前收入了8个国家的八百所高校入库。http://www.ufind. cscse.edu.cn.
[11]《中外合作办学条例》第58条。
【参考文献】
{1}张晓鹏:“沪港两地与境外合作办学相关法规比较研究”,载《教育发展研究》2005年第2期。
{2}杨琼:“跨境高等教育海外分校的监管体制评述—教育输入国的视角”,载《高教发展与评估》第2009年第3期。
{3}李亚东、江彦桥:“跨境教育的本土质量保证和认证:上海的探索”,载《教育发展研究》2006年第8A期。