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湛中乐等:中国大学章程内容的缘法与求新

浏览次数: 日期:2015-04-01 11:33
作者:湛中乐 赵玄   

       摘要:中国大学章程制定已经进入新阶段。在建设法治国家的背景下,大学章程既要严格按照法律规范将法定内容详加规定,又须结合大学实际情况进行特殊考虑,使大学章程具备合法性和可行性。同时,紧密围绕大学治理结构和大学成员地位两大重点,对大学的权力进行合理配置,对成员的权利进行切实保障。在此基础上构筑大学章程内容的全景,以实现大学章程内容的缘法与求新。

      关键词:大学章程     大学制度     大学治理结构     大学成员

      一、引 言
      大学章程在当下中国备受瞩目,这既得益于中国整体向好的法治环境,也是现代大学制度建设的客观要求使然。域外的大学章程相对完备,且一脉相承;而我国的大学章程还处于起步阶段,以致中外大学章程内容之完备立辨。近年来,对于中国大学章程内容问题的研究层出不穷,但对相关问题的解决对策往往草草结语,建设性意义不大。不可否认的是,中国大学章程内容的问题和短板得以充分展现出来,使其成为大学章程内容建设的重点和努力方向。恰如权利和权力作为一国宪法规范的主要内容,作为大学治理规则的章程也应以治理权力和成员权利为基本点,围绕基本点对章程内容进行规范设计。当然,这并不是仅由章程与宪法的相似作用所决定和影响的,而是基于域外大学章程内容的借鉴和中国大学章程内容的思痛。可以说,域外大学章程运作的成功关键在于对治理权力结构规范的完善,同时将成员权利融入大学治理权力之中,实现了权利与权力的互动和平衡。[1]中国大学章程内容的关键也在于此,但既往并未得到应有的重视,以致本应围绕权力和权利的章程建设陷入窠臼,大学特色难以彰显,大学章程成为摆设,形同具文。
       有鉴于此,中国大学章程内容的未来走向亦趋于明朗。首先,在国家的法律体系下,大学章程作为 “上承国家法律法规下启内部各项规章制度的大学最高纲领”[2]。无论是政府还是大学均应对章程给予相当的重视和尊重,使章程成为大学治理的基本依据,在观念、心理和行为上习惯于通过章程进行的大学治理。这要求大学章程的内容应严格依照现行国家法律、法规的规定。同时,章程的具体内容还应结合大学的实际状况进行规范,惟其如此方可实现章程内容的合法性和可行性。可以说,缘法而制与不拘一格是制定大学章程内容的总要求。其次,在大学章程内容具体设计时,应重点围绕权力和权利两条主线索进行构建。一方面,以大学层面的治理结构为基础,将大学的主要利益相关者适当地吸纳进来,厘定大学与举办者的关系、大学治理结构内部的关系,使大学的办学自主权得以规范和保障。另一方面,以大学成员为切入点,在界明大学成员的基础上,重点围绕教师和学生两大主体,从完善实体权利和构建程序保障着手,对大学成员的权利体系进行规范,以体现大学成员的主体地位。概言之,一个总要求和两条主线索是中国大学章程内容未来发展的出发点和落脚点,应当坚持总要求并围绕主线索对中国大学章程的内容进行构建。
       二、总要求:缘法而制与不拘一格
       大学章程的效力源于国家的法律规范,大学章程的内容也应当以国家法律规范为依据进行制定,只有如此,才能保证大学章程内容的合法与有效。同时,大学章程是针对各个大学作出的具体规定,只有将法律规范同大学实际相结合,大学章程规定的内容才能真正得到遵守和尊重。因此,为了保证大学章程内容的有效和可行,中国大学章程的内容既要坚持缘法而制,亦须结合实际不拘一格。
( 一) 大学章程的内容应缘法而制
       我国正在建设社会主义法治国家,章程作为大学设立的法定要件之一,其制定应当严格以法律规范为依据;同时,大学章程的内容也应以法律要求的内容为基本范畴。为此,需要解决两个问题:一是缘法而制的前提,即所缘之“法”具体指哪些法律规范;二是缘法而制的内容,即大学章程应当包含的法定内容。
1. 大学章程的法律依据
       按照法理学的知识,中国的法律体系由宪法、法律、行政法规、地方性法规和规章等组成,这是广义的法律范畴,而狭义的法律仅指由全国人大及其常委会制定的法律文件。在大学章程的制定中,所缘之法显然不能仅仅局限于狭义的法律,应当对其扩展,其边界应以规章为限,即大学章程的法律依据主要是法律、行政法规、地方性法规和规章。从目前中国的实际情况看,法律、地方性法规和规章是大学章程的有效依据。之所以如此,首先,在法律层面上,《教育法》和《高等教育法》均明确规定了章程对于大学的作用,特别是后者对大学章程的内容进行了概括规范,可以说,《教育法》和《高等教育法》是制定大学章程的基本法律依据。除此之外,《教师法》《民办教育促进法》和《学位条例》也是大学章程内容的法律依据来源所在。按照《高等教育法》第二十八条第十项的规定,大学章程应当对“其他必须由章程规定的事项”加以规范,而这些“必须事项” 就体现于其他法律规范中。在法律层面,上述三部法律分别对教师、民办高校的规章制度和学位等事项进行了规范,而这也成为大学章程对相关事项进行规定的法律依据。其次,在地方性法规层面,目前有内蒙古、山西、湖南等省区的人大常委会专门制定了《高等教育法》的实施办法,其中的很多条款结合了该省区的实际情况,相对于法律而言,对处于该省区内的大学进行了更加明确的指引,因而也应成为这些省区相关大学制定自己章程时的重要依据。最后,在规章层面上,以教育部 31 号令为代表,该令以部门规章的形式对高等学校章程的内容进行了较为详细的规范,是制定大学章程的具体指南,对于《高等教育法》所要求的“必须事项”给予了进一步的回答。
       综上可知,中国大学章程制定形成了以《教育法》和《高等教育法》为核心、相关教育法律为基础、地方性法规作为重要补充以及部门规章为具体指引的法律规范依据体系。同时,按照法律的位阶效力,地方性法规和部门规章应当以相关教育法律为依据,如果规定不一致时,应当以国家法律为准。
2. 大学章程的法定内容
       大学章程的法定内容是指大学章程的法律依据中所要求的内容。按照较早研究学校章程法律问题的学者的观点,法定内容也可称为章程的必要记载事项,是“法律明确规定学校章程应该记载的事项”[3],这里的“法律”是狭义的法律,并且特别指向《高等教育法》第二十八条的规定。然而,《高等教育法》第二十八条采取的是“确定列举”与“不确定列举”相结合的立法模式,法定内容不应该仅仅局限于该条的确定列举,而应从“不确定列举”出发,结合其他法律法规丰富大学章程的法定内容。以教师和学生的权利和义务为例,在《教师法》《教育法》和《高等教育法》中都有与二者相关的明确规定,同时,教师和学生又作为大学的重要组成部分,是大学章程必须要规定的问题。但是,《高等教育法》第二十八条“确定列举”的九项内容中并不涉及此类事项,那么,显然应将其解释到“其他必须规定的事项”中来。对此,教育部 31 号令的相关规定有其明显的进步意义。其一,该令第七条对《高等教育法》第二十八条的事项进行了相应的细化,如后者要求章程应载明“学校名称、校址”,前者对什么是校名、校址或哪个校名、校址作了具体化,将“校名”规范为“学校的登记名称、简称、英文译名等”,将“校址”规范为“学校办学地点、住所地”。同时,如《内蒙古自治区实施〈中华人民共和国高等教育法〉办法》第十三条第二款规定:高等学校招收新生,对蒙古族和达斡尔族、鄂温克族、鄂伦春族考生适当放宽录取标准和条件。该款对落实受教育权利的实质平等有指引作用,内蒙古自治区内的高等学校应当将该条文反映在本校的大学章程之中。
       教育部 31 号令是指《高等学校章程制定暂行办法》。也对一些事项进行了扩展,如《高等教育法》第二十八条第二项仅要求章程写明“办学宗旨”,而教育部 31 号令第七条第二项则将其扩展为“学校的机构性质、发展定位,培养目标、办学方向”。其二,该令第八条至第十五条在《高等教育法》第二十八条之外,借“有关法律规定”或“学校实际情况”之名,要求章程对大学内部治理结构、民主机制、教师和学生权益保障机制等重要事项予以载明,不妨将其视为对《高等教育法》第二十八条第十项本意的回归,从而把存在于法律层面的重要规则悉数纳入大学章程中来,成为大学章程的法定内容。由此,大学章程的法定内容包括了《高等教育法》第二十八条的确定列举事项和教育部 31 号令第八至十五条要求规定的事项。当然,依然存在“不确定事项”的再确定问题,亦即所有经确定的必要事项还须规定在大学章程之中,成为大学章程的法定内容。具体说来,大学章程的法定内容包括:学校名称、校址,办学宗旨,办学规模,学科门类的设置,教育形式,内部管理体制,经费来源、财产和财务制度,举办者与学校之间的权利、义务,学校的分立、合并及终止事由,教师和学生的权利义务及其保障救济机制,社会监督机制,章程修改程序等。原则上,任何大学章程均应对这些内容进行规范,否则,缺失法定内容会使章程归于无效。
(二) 大学章程的内容须不拘一格
       法律法规虽然明确了大学章程应该规定哪些内容,但这些法定内容无疑应该与一所大学的实际情况相结合,从而将抽象枯燥的法律文本转化为具体生动的章程条款。同时,法定内容不应成为限制大学章程创新性和特色性的障碍,亦即大学在法律框架下有构建章程内容的自由,从而应当也可以使大学章程做到不拘一格、特色鲜明。之所以要求不拘一格,主要是当下已有的大学章程内容相互借鉴有余,而创新求实不足,以致章程成为敷衍任务的一个摆设。应当明确的是,大学章程的内容须不拘一格,并非要求各个大学一味特立独行,而是建立在一定的条件之上: 一是要符合法律精神,二是要实事求是,切实可行。
       首先,在章程的篇章结构方面,各个大学章程可自成体系,不必拘泥于一种模式。无论是《高等教育法》第二十八条的规定,还是教育部 31 号令第七条的规定,均不是对大学章程框架体系的预设,各大学完全有权利和能力进行框架体系方面的独特设计。然而,从我国已有的大学章程来看,章程的大纲基本上与法条的项目等同,并且各个院校之间相互效仿,不思创新。篇章结构作为大学章程内容的一部分,在章程中可起到提纲挈领的作用,亦会显示一所大学对各项事务的重视程度,且有助于理顺各种关系。各大学应正确理解法律规定,将法定内容合理地安排进不同的章节之中,从而形成布局合理的框架结构。
       其次,从具体的法定内容来看,大学章程也可做到与众不同。其中,部分法定内容会随大学不同而各异,部分法定内容在客观上要求与各大学实际情况相结合,同时,部分法定内容可以由大学进行主动创新。如校名、校址皆属于第一种类型,各大学之间必然是不同的。第二种类型则如办学规模、学科门类、办学宗旨等,这些内容要么已由国家教育主管部门核准确定下来,要么已在该大学设立及其发展过程中得到完善,章程只是将这些事实性的东西进行确认。第三种类型是相对于前两者而言的,如内部管理体制,既可以因循已有的体制由章程予以确认,也可以借制定章程之机,重新构建更加合理的内部管理体制。需要说明的是,在具体的法定内容方面进行创新是中国大学章程制定的短板,这应成为今后强化的重点。
       最后,在法定内容之外,章程还可容纳大学认为有必要加以规定的诸多内容,相对于法定内容而言,这可以称为自定内容。自定内容可以在法律允许之内,自主规范与大学有关的事项,如校友会、基金会等。然而,这些事项一旦写入章程之中,大学就应该严格遵守。可以说,这些自定内容既可显示大学的特色,又对大学形成约束,对于不愿受拘束的中国大学来说,自定内容可能会更多地进行原则性规范。需要指出的是,与法定内容相比,自定内容的范围更宽广,所谓法无禁止即自由,为给予大学制定章程更多的自主权,应适当限制法定内容的范围,将之严格限于所有大学均应规定的内容。关于此,就需要对相关法律法规加以删增,如教育部 31 号令第七条第十项对于“校徽、校歌等学校标志物、学校与相关社会组织关系等学校认为必要的事项”的规定,将之列为高等教育法规定需要载明的内容,显然有越俎代庖、断章取义之嫌。而域外大学章程中的“大学成员”等或可明确规定在高等教育法之中。
       综上,大学章程的内容既要严格依照法律法规特别是高等教育法的要求,也应结合大学实际将法律的要求具体化,从而使其真正成为大学办学的指南,成为各方遵守的规范。只有将法律规定同大学实际结合起来,大学章程的内容才能既合法又可行。在大学章程应当予以规范的内容中,内部管理体制与举办者的权利义务、校内民主管理和社会监督关系等均可统辖于多元化的治理结构之中,进而与大学成员、教师和学生的权利义务及其保障救济等共同成为大学章程内容的主体部分,成为中国未来制定大学章程的重点。
       三、合理配权以优化大学治理结构
       构建多元参与的大学治理结构是大学发展的客观要求,也是高等教育管理体制改革的趋势,经由大学章程可以推进这一趋势的实现。在域外的语境中,大学治理一般指内外利益相关者参与大学重大事务决策的过程,从而有别于囿于内部主体主导的行政和管理,而这种决策过程的权力配置模式就形成了大学治理结构。[4]中国大学章程的重要内容之一便是如何构建新型合理的大学治理结构。按照现行法律的规定,大学应坚持党委领导下的校长负责制,大学治理结构的设计要在此基础上进行模式创新和构造,通过理顺党委领导职能,引入新的决策机构,强化改进执行机构,规范完善学术机构,进而使大学横向权力配置得到优化,实现多元参与大学治理的目标。
( 一) 坚持并改善党委领导
       自《高等教育法》实施以来,中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制成为公立大学的管理体制。该法要求党委按照中国共产党章程和有关规定统一指导大学工作,支持校长独立负责地行使职权。从这一表述看,党委的领导是政治上的领导,是为了保证执政党的路线、方针、政策在大学得以贯彻和执行,但大学的权力行使与承担无疑落在了校长身上。然而,随后对党委主要职责的规定中又加入了重要干部任命权和重大事项决定权,前者可以理解为党管干部原则的贯彻,后者似乎是党的路线、方针得以保全的举措,然而却模糊了大学的决策机构,使党委与校长二者的权力陷入尴尬境地,而现代大学治理所要求的多元参与更无从谈起。党委领导的权力被称为政治领导权力,有学者将其解释为“党对高校实施政治领导的组织权力”[5],但似乎超越了政治领导的范畴。按照高等教育法的规定,党委的领导主要针对学校思想政治工作和德育工作,以期大学按照社会主义的方向办学,而将“讨论决定”事项也纳入党委领导之下,似乎仅是权宜之计。因为在传统的大学治理结构中,并不存在一个明确的专司决策的机构,在与校长权力的对比中,党委就成了这种重大决策事项的不二选择。大学章程的制定使人们得以重新审视这种权力设计,进而将法律对时代的妥协恢复正轨。因此,在大学章程的内容中,一方面要坚持党委对大学的领导,保证社会主义的办学方向;另一方面要将这种领导体制规范清晰,以使大学符合自己的发展规律。
       具体而言,大学章程应厘清党委应有的职责,剥离本不属于党委的权力,创新党委参与大学治理的途径和方式。所谓厘清党委职责,是指在法律规定之下,结合党的章程,明确大学党委在学校中的职能和责任。如 S 大学在其章程草案中规定,S 大学党委是学校的政治领导和政治保障机构,领导学校党务工作,从而将党委的职责予以明晰于政治工作方面。从其具体职责看,它包括: 1.保证学校的办学方向符合国家教育方针、法律和政策。2.领导学校的思想政治工作和德育工作。3.加强学校各级党组织的思想、组织和作风建设,发挥党的基层组织在学校建设中的重要作用。4.领导学校工会、共青团、学生会、研究生会等群众组织。5.任命监事会成员,领导监事会工作。前四项基本上依据法律规定进行统筹确定,而第五项则是该大学的创新之处,是党委参与大学治理的途径之一。所谓剥离权力,是指将现行党委所享有的人事权、重大事项决定权等权力从党委中分离出来,交由专门的决策机构来行使。这样以来,可能会造成党委原有地位的下移,但可以通过设立监事会、党委书记和党委委员参与决策机构等形式予以弥补。监事会是在党委领导下开展经常性监督的常设机构,其组成人员主要来自于党委、教职工和学生,但其本身不具有处理权限,可将有关事项交给决策机构来进行纠正。如此以来,通过对党委领导权力的重新界定和参与治理的途径构造,既可以发挥法律对党委要求的作用,又可以保障大学按照其自身规律前行。
( 二) 创新决策机构
       大海航行靠舵手,大学治理首在决策机构。域外大学一般均有董事会、理事会或类似机构来作为决策机构,有的几乎均由大学以外的人员构成,有的则兼容大学内外代表,但不论如何,决策机构是多元主体参与的。如今,中国的大学教育已经进入新的发展阶段,大学的发展越来越涉及举办者、管理者、办学者、大学成员、社会等各主体的利益,而传统的大学管理体制———党委或党政联席会议等作为大学实际的决策机构,显然不能充分代表各种利益相关者的利益,现代的大学治理呼唤决策机构能够吸纳各种代表。大学章程的主要任务就是要创立新型专门的决策机构,以反映各方主体的意见,进而更好地保障大学良性发展。从具体内容看,大学章程要对决策机构的人员组成及其产生、职权和运行机制等规定清楚。
       首先,决策机构的人员组成及其产生。决策机构应当有各种各样的专家或者利益代表参加,这样才能有效承担其决策职责,大学治理的多元参与亦主要体现于此。[6]大学治理的多元主体可以分为内外两部分:对于大学的外部利益相关者,法律要求大学章程须载明学校与举办者的权利义务,同时对大学接受社会支持和监督的关系也应明确; 对于大学的内部利益相关者,法律也赋予了教职工和学生一定程度的民主参与管理权利。再者,党委作为执政党在大学内部的基层组织,也应有其代表参与大学决策过程。因此,通过设立决策机构,将大学举办者、社会利益相关者、教职工、学生和党委等主体的代表吸纳进来,可以有效实现法律所要调整的关系,彰显大学的民主治理,也可促进决策的效果。各大学可根据自己的实际情况,确定决策机构的组成人数,适当分配各利益代表名额。在此基础上,各利益相关者代表人选的产生可以分情况确定,如举办者的代表可以任命、党委的代表可以指定、教师学生代表可以选举、校友或其他社会代表可以选举也可以任命等,具体的形式要由各大学确定,但一定要明确在自己的章程之中。
       其次,决策机构的职权。大学章程应对决策机构的职权作出明确规定,最好采用列举的形式逐项阐明。这些职权应当符合一定的标准,如在范围上,事项应涉及大学整体利益;在重要性上,事项应关乎大学重大利益和长远发展。结合域外大学章程,中国大学决策机构的职权可限定于: 1.规范制定权,即制定和修改大学章程,以及大学内部其他基本规范制度; 2.主要官员任免权,即对校长、副校长人选进行任免,并向主管部门备案; 3. 重大事项决定权,即决定大学的年度预算、中长期发展规划、办学规模、院系设置、学科设置等,还有大学本身的分立、合并、更名等; 4.监督权,即以校长为代表的执行机构应定期向决策机构报告工作,自觉接受后者的监督; 5. 其他职权,如维护大学声誉、拓展大学发展资源等。决策机构的具体职权可结合各个大学的情况进行增删调整。然而其具体效果则与决策机构的运行机制密不可分。
      再次,决策机构的运行机制。决策机构有了人员组成和职责权限,还需要辅以一定的运作程序,不然决策机构定难以正常运转。决策机构作为委员会制,一般以会议的形式进行决策,这就需要大学章程对会议的召集和主持、会议周期、出席人数、提案、表决等事项作出具体规范: 1. 会议的召集和主持可限于决策机构负责人或校长,也可以是其指定的人; 2.会议的周期可根据决策机构规模大小而定,但应规定一个最低频次,如每学期至少一次等; 3.出席人数作为会议召开有效与否的惟一指标,应结合大学实际对其明确规定,一般以全体组成人员 2 /3 以上出席为宜,这对组成人员的履职也是一种督促; 4.提案主要涉及谁可以提出,可以就哪些问题提出,如何列入议事日程等; 5.表决作为决策机构集体作出决定的重要形式应明确: 采取出席人数过半还是全体人员过半,抑或根据不同事项采取不同比例,表决应否记录在案以及该种记录的效力等事项。
       只有大学章程对决策机构进行全面规范,决策机构才可能成为落实大学自主权的有效机构。通过明确决策机构的多元构成,举办者与大学的关系得以界明,可以通过自己的代表直接参与大学决策,从而有利于解决公办大学举办者兼为管理者两种角色的尴尬;同时,社会各利益相关者通过决策机构直接参与大学治理,这有助于建立和谐的大学与社会关系。此外,教师代表和学生代表加入决策机构,进一步推进了校内民主参与。由此可见,决策机构的创立是对错放在党委职权之中“冗余规定”的纠偏,是实现大学治理的关键所在。
( 三) 落实校长负责制
      著名教育家陶行知先生曾言: “校长是一个学校的灵魂”[7]对于一所大学而言,更是如此。或许这就是即便在党委领导下,也要实行校长负责制的深层次考量。党委领导和校长负责作为党委领导下的校长负责制的两个方面,传统的关系较为复杂不清,在没有大学章程予以规范的既往,这种关系多依靠党委和校长共同制定的制度维持,但现实中校长往往处于妥协地位。如法律规定,校长可以提名副校长,但副校长的人选基本上是党委提名,组织部门考察,党委会讨论报上级部门决定。[8]随着大学 “去行政化”的逐步落实,党委将主要专心于大学政治领导工作,党委和校长的冲突点会越来越少。加之,引入多元参与的决策机构,党委和校长的这些不和谐都会迎刃而解。如此以来,党委将有更多精力支持校长独立履行职责以兑现法律对其的要求。在界明党委职责和机制的情况下,大学章程在内容上要明确校长的产生、任期、权限及行使方式,以此来落实校长负责制。
       其一,校长的产生和任期。目前,我国绝大多数公办大学的校长是由政府或教育主管部门以行政命令的形式予以任命,这种任命程序很少有大学内部成员的参与机会。在域外,大学校长多由选举产生,这种选举“坚持了尊重教师意志、公开透明、充分竞争等原则,具有较为严格的制度基础和程序规范”[9]从域外大学章程的相关内容中不难发现这些,可谓照章办事。我国的大学章程也要明确校长的产生方式,在竞争选拔的基础上逐步引入大学内部成员的参与机制,最终实现校长由大学成员直接选举或间接选举产生,此时大学的决策机构或教育主管部门仅在形式上进行任命,即前文所谓的备案。在具体规则上,则要实事求是、循序渐进,以使章程的规定与大学的发展相适应。此外,校长作为一种职务,应当设有任职期限,并对连任进行相应的条件限制,这一点在我国大学实际运行中是存在的,但很少有章程对此进行确认和规范,今后在大学章程的制定中应予以纠正。
       其二,校长的职权及行使。首先,在职权方面,有权才有责,权责相称方能使校长负责制名副其实。校长是大学的代表和决策的执行者,其权力应当与这种职能界定相称。作为大学的代表,校长在大学中应当是享有最高权力的个人;作为决策的执行者,校长应对自己权力的行使向决策机构负责,并接受后者的监督。如果说,决策机构是从宏观方面把握大学的发展愿景,校长则是从微观层次将这种发展愿景变为现实。因此,从整体上看,校长主要有两方面的职权: 一是对须由决策机构决定的事项进行前置准备,如提名副校长人选,草拟发展规划、预算,拟定院系设置方案等; 二是对决策机构已经决定的事项组织实施,如执行预算,任命院系负责人,聘任教职员工并对其进行管理,对学生进行管理,对外交往等。其次,在权力行使方面,校长不是一个人独自执行,而是通过包括副校长在内的执行机构来实现。我国大学中已有的校长办公会是重要且可采取的形式之一。当前的章程一般将之作为校长对重大事项行使权力时的一种民主控制机制。其实,类似的机制在域外大学章程中也有实例,如德国波鸿鲁尔大学的大学行政管理委员会,由校长、副校长和校务长组成,但该委员会 有 自 己 的 职 权,且 不 同 于 校 长 本 人 的 职权。[10]我国在大学章程制定时,恰可将这种形式予以借鉴,结合校长负责制,将校长办公会作为一个常设机构,进而对校长的权力进行适当分离,使相对重大事项明列在该常设机构之下,同时又保证校长具有最终的决定权限。如此,则校长领导下的执行机构必将跃然于章程文本之上。
( 四) 保障学术事务自治
       学术自由被视为大学的生命,学术事务自治是保障学术自由的关键所在,而学术事务自治要求大学中的学术事务应由学术机构独立作出判断。因此,合理地规范学术机构是学术事务自治和学术自由的前提和基础。通过中外大学章程的对比可知,中外大学对学术机构的规范存在多种形式,不一而足。但中国的大学章程对学术机构规定较为原则和抽象,停留在对其职能简单列举的层面。为此,在制定大学章程时,应从组织、权限和运作机制等三个方面对学术机构进行规范和完善,以保障学术事务自治,维护学术自由。
       首先,在学术机构的组织方面,大学章程应明确下列事项: 1.学术机构在学术事务决策中的地位。一般来说,应将学术机构确定为大学学术事务的最高决策机构。2.学术机构的具体设置。亦即采取合并式还是采取分立式,前者将形成一个综合性的学术机构,后者将形成多个单一性的学术机构,这需要根据大学实际情况进行选择。3.学术机构的人员构成及其相应名额。为了体现教授治学和学术自治精神,应当以教师为主。一些大学已经在章程中对校长在学术机构中的兼职进行限制,对担任行政职务的教师所占比例也进行限制,以提升普通教师的比重和权威。此外,是否引入外部大学的教师和本大学的学生代表也可作为尝试创新的考虑。 4.学术机构组成人员的产生方式。具体可以按院系分名额推选,也可分别由各学部和教职工代表大会推选,如果有学生或校外代表亦可由学术机构指定。组成人员均应有任职期限,具体可根据不同人员类别分设不同期限,对于学生代表也可限制其对一些事项表决权。5 .学术机构的负责人,其可从校长、校长提名人选或委员互选中确定,如复旦大学,校领导均不在学术委员会任职,此时就可从后两种方式中产生负责人。如果校长还是学术机构的成员,其本人可以是负责人,抑或选定他人。
       其次,关于学术机构的权限,大学章程应当对不同学术事项进行恰当分类,进而发挥学术机构在该事项中的不同作用。《高等教育法》要求大学设立学术委员会,但仅对其职能进行了概括规定。教育部 31 号令虽亦未详细展开,但却简要地将学术机构的权限表达出来。该令第十一条要求,章程须保障学术组织在学校的学科建设、专业设置、学术评价、学术发展、教学科研计划方案制定和教师队伍建设等方面充分发挥咨询、审议、决策作用。易言之,大学章程应将上述若干学术事务规定于学术机构职权之中,具体行使何种性质的职权应区分事项情况分别赋以咨询、审议或决策,这种指导性规定恰如严谨的德国大学中学术评议会职责的分类,可以作为大学章程对学术机构权限规范的模式。[11]从实际的大学运作看,大学的决策机构、执行机构等的职权中兼容了学术事务,但这需要其他机构最终进行决定,此时就需要学术机构对这类事项发挥咨询或审议作用,以便其他机构恰当地作出决策。因此,大学章程应当对这三种性质的权力界明清楚。
       最后,关于学术机构的运行机制,同决策机构相似,学术机构也是一种委员会制,因此同样需要对会议的召集和主持、出席人数、表决方式等做出规定。这里重点对学术机构的表决方式进行说明,一方面,学术机构决策底线是保护和保障每一位学术人员的 “学术独立”和“思想自由”,[12]学术机构的组成人员应当每人一票,且票的价值不因学术地位的高低或学术主张的多寡等而有些许差别;另一方面,学术机构的集体机制,使得决策最终会以投票或类似方式做出,从而又会使学术的独立和自由受制于“多数的民主”,而这种民主形式又很难辨识是否出于学术的独立判断。对此,可建立学术机构内部事项的分离审议,即对于专业知识的判断,应寻求同行间的实质评价,而学术机构本身仅对其进行形式评价。这尤其需要大学章程进行分类别项逐一规定。
       四、保障权利以凸显大学成员主体地位
       正如“宪法是一张写着人民权利的纸”[13],作为大学“宪法”的章程也应给大学成员的权利留下充分空间。从中世纪的博洛尼亚大学和巴黎大学起,学生和教师就作为大学及其章程发展的主导力量,他们不仅赢得了大学的独立,更为独立的大学和大学成员争取到了权利,进而将这些权利明确在大学的章程之中。如作为“学生大学”的博洛尼亚大学,[14]从博洛尼亚市获颁了 charter 形式的章程,章程中规定学生团体有权和教授订立合同、调节学生公寓租金、设定课程和课时、限定书籍价格等。[15]可见,对大学成员权利进行保障和救济是大学章程的题中应有之意。目前中国的大学章程中一般均有专门章节对学生和教师的权利义务进行规范,这一形式在世界范围内都是可圈可点的。然而,在这种形式之下,章程对实体权利和保障与救济程序的规定却有负众望,这与学生和教师等主体在大学中的成员资格或身份不明有重大关系。对此,在权利分支的内容规范上,大学章程可从大学成员、大学成员的权利义务和大学成员的权利保障机制三方面展开。
( 一) 大学成员
      大学成员可视为一个人隶属于一所大学,且符合大学所认可资格的身份。一个人只有作为大学成员,才能享有大学章程所确立的相应权利、履行相应义务以及承担相应责任等。大学成员作为一个基础概念,可以分为决策机构成员、执行机构成员、学术机构成员、学生成员和教职工代表大会成员等,反观之,这些不同类别的成员又均统合于大学成员之中,从而使各类成员在大学成员这一身份上均有大学章程之上的平等地位。大学成员的称谓在域外大学章程中虽非常见,但对于介入中国大学章程的内容之中却很有必要。一则可有效消减“大学行政化”的传统,不再将学生和普通教职工视为被管理对象,而是给予其应有的成员地位,从而明晰个人与大学的关系。一如布鲁贝克所指出的: “给学生以学院或大学的成员地位,很明显地高于把他当作一般市场中商店顾客的地位。”[16]二则可激发大学成员身份的认同,使大学成员特别是教职工和学生主动行使权利,进而助力于大学办学自主权的实现。现有的大学章程将教师、学生和校友等分别加以界定,即便界定得如何之清楚、合理,他们仍依然分别是教师、学生和校友,而他们的这种身份之于大学是何种关系却未能知晓。因此,大学章程可在此基础上引入大学成员概念,或许仅需一个条款加以确认,但其意义必将深远。
( 二) 大学成员的权利和义务
       在中国的大学章程中,大学成员的权利和义务主要指教职工与学生的权利和义务。作为结合大学实际情况依法制定的大学章程,一方面,应将法律对教师和学生权利义务的规定具体化,同时对其他教育工作者的权利义务比照法律进行规定;另一方面,须将本大学赋予教师和学生的权利以及须承担的相应义务加以补足。对此,大学章程可按照不同主体分别对其权利义务予以规定,具体可分为教师、专业技术人员、管理人员、工勤人员和学生,其中教师和学生的权利义务在已有的大学章程中基本都有涉及,但其他主体的权利义务几乎没有专门规定,似乎将其他主体等同于教师。但细究《教师法》和《高等教育法》,教师和其他教育工作者显然是有区别的,大学章程应当对此分别作出规定,这一点也是需要我国大学章程高度重视的。
       在明确了思路和区分了不同主体之后,大学章程应对不同主体的权利和义务加以规范。以学生的权利和义务为例,《教育法》第四十二条和第四十三条分别对受教育的权利和义务进行了规定,这是大学章程中学生权利和义务的法律依据所在。对受教育者权利和义务这些规定在《教育法中》已经较为具体,章程所要做的就是对法律没有明确列举的权利加以列举,从而扩充学生的权利范围;对于义务也应采取列举的形式多加规范,这与宪法主要规范公民的权利不同,毕竟大学章程要具体得多。除法律规定的权利外,章程可从平等接受教育的权利、参与大学治理的权利、对涉及自身事项知情的权利、自由结成学生社团组织的权利、对大学有关事务提出批评建议的权利等方面对学生权利进行补充。在义务方面,在法律规定的基础上章程可从遵守学术规范、服从学籍管理、严守考试纪律、合理使用学校财产和缴纳学费住宿费等方面对学生义务进行规范。对于教师和其他主体的权利与义务均应按照这种思路予以细化,以便符合该大学的实际情况,从而改变大学章程仅仅复述法律规定的现状。
( 三) 大学成员的权利保障机制
       无论是教职工还是学生,其合法权益均受高等教育法等法律的明确保护。言下之意,即若教职工或学生违反相关规定,其权利就会受到一定的处分,但这一处理行为可能会对相关人员造成不公正对待,而权利保障机制旨在通过设置专门机构,设计合理程序,规范大学对其成员权利进行的处分。虽然法律法规对诸如申诉等程序有所提及,但是国内一些大学章程也一语带过,丝毫没有对此详加规定之意,而一旦发生大学作为被告的诉讼,违反“正当程序”等字眼就会写入判决书。域外大学章程中,对纪律处分等多予以详尽规定,可以引以为鉴,大学应以建设大学章程为契机,将这一短板补足。
      我国大学章程在权利保障机制中应着重对机构和程序予以规范。一方面,大学章程应设置纪律委员会、申诉委员会等专门机构,并对其独立性作出明确要求,关键要详细规定这些机构的人员构成。如学者所言:“要使申诉机构发挥作用,就要对申诉机构的人员组成、比例按照公平公正的原则来设置,使其成为一个独立的机构发挥作用。”[17]但就纪律委员会和申诉委员会而言,二者又有所不同。纪律委员会更偏向大学作为管理者对自己规章制度的执行,这个机构可以大学行政部门人员、学生、教师等相结合的方式产生。而申诉委员会作为大学内部的复议机构,应相对中立,按照域外大学的做法,可尝试引入法官、律师等具有相关法律经验者,并对大学行政人员加以限制。另一方面,大学可参照法律、法规并结合实际情况,在章程中对整个处分过程分别设置控告程序、处分程序和申诉程序等。如作出处分程序:处分前,应予以书面通知,要求对方在合理期限内陈述或说明理由;处分中,应告知对方相关权利,对于重大不利处分如开除等应给予听证权利;处分作出后,应以书面形式通知相关人员,同时告知有关权利。需要指出的是,前述程序解决的是权利在大学内部的保障和救济,大学章程还须对大学外部救济程序进行明确指引。应看到,校内申诉制度如果实施得当,不但成本低、效率高,而且可以使大学成员与大学通过博弈获得“共赢”。[18]同时,虽以内部程序保障为先,但不应限制权利受处分者依法寻求其他救济途径维权。
       五、结 语
       大学治理结构和大学成员权利及其保障虽可视为大学章程的核心内容,然而,大学章程作为国家高等教育立法体系以外的且与高等学校内部管理密切相关的制度规则,关系高等学校权力配置、发展目标、师生权利义务实现、社会资助与回馈等重大问题。为此,大学章程对于其他重要内容亦须详加规范,这些内容包括: 1.大学内部治理机构。这主要是从纵向上来规范大学与院系之间的关系,特别针对院系的权力结构进行构建,是大学治理结构的一个重要维度。2.大学与举办者的权利义务。这是法律要求载明的事项,通过前面对决策机构的设计,举办者得以通过合适途径参与大学治理,但大学章程仍须将举办者之于大学的权利和义务,大学之于举办者的义务和权利规范清楚。毕竟按照契约说,大学章程可视为举办者在协商的基础上就学校如何举办达成一致意见而订立的文件。[19]大学与社会的关系。一方面,社会相关利益者通过决策机构参与大学治理,可以解决部分大学与社会之间的关系问题;另一方面,社会主体毕竟多种多样,大学与社会的关系不仅限于监督和支持,还可能是单方的服务或双方的合作等,而这些在治理结构中是不能全部表达的。4.其他法定事项。如大学的宗旨、办学要素和章程修改等。5.其他自主规范事项。如校旗、校徽、校歌、校训、网址、校友会、基金会和咨询委员会等等。可以预见的是,上述内容均会围绕权力和权利的既有规范进行具体设计,惟如此,才能勾勒出大学章程内容的全景,进而使大学章程的内容跃然于纸面之上,成为大学发展的重要保障。

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本文来源:《陕西师范大学学报(哲学社会科学版)》,2014年第2期。