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行政手段能解决省域高教资源均衡问题吗?

浏览次数: 日期:2015-10-09 19:09

        7月14日《光明日报》发表河南大学规划处宋伟的文章《怎么解决高教资源省域布局不协调》,该文列举的国内高教资源分布不协调的状况符合事实,但该文提出的主要通过规划和行政手段解决省域高教资源不协调和不均衡的问题,则未必是可行得通的良策。

    行政规划手段只是有条件使用的手段之一
       在解决高教资源分布问题上,行政和规划的手段可以使用,但它的使用是有条件的,使用的效果也具有不确定性,使用的投入与收效之间往往难以等值,甚至得不偿失。
       从最近一百来年的历史看,使用行政权力调整学校布局的行动主要有两次:一次是日寇入侵,中国政府不得不将大量东部的高校西迁,其中影响较大的是在抗战后期,国民政府下定决心把西北联大分出的西北工大和西北师大等一些高校留在西安和兰州。现在看来这一决策确实高瞻远瞩,但它在实施过程中的阻尼效应不可谓不大。而西迁的西南联大及其他院校,迁居当时对迁入地文化教育有影响,但回迁后影响就不大了。
       另一次是1955年到1957年,政府将沿海的高校内迁到中西部地区,也调整了部分高校的院、系、专业设置,以改变高等学校过于集中在大城市和沿海地区的状况。上海交大迁往西安最终分出西安交大就是在这次调整过程中的结果。
       这次调整同样在对西部高等教育资源发生影响的同时,也造成了一些不可忽视的问题。依照这样的调整方案,广东等沿海地区的高等教育受到严重削弱。以1946年为例,广东人口占全国的6%,但各级学校数和在校生数均占全国总数的10%左右。但到了1977年广东教育却低于全国平均水平。1980年后,广东作为经济改革试验区的政策使得经济迅速发展,带动了广东高等教育的快速发展,1990年该省普通高等学校本、专科在校生比1980年增117.8%,招生增长206%;1997年广东省普通高等学校数位居全国第11位,在校生数位居第6位、招生数位居第5位;成人高等学校数位居第4位,在校生数位居第3位,招生数位居第4位。说明广东的高等教育虽经历过行政干预的削弱,又在几十年后在非行政干预的条件下迅速发展起来。
       1955年的调整改变了中国内地高校布局,但同时却拉大了中国高等教育与世界高等教育之间的差距,如果当下仍要执意对国内的高等教育进行貌似“更加公平”“更加协调”的布局调整,则仍然可能忽视高校发展的内在规律,忽视高校自主性,忽视高校对自身发展环境的适切性选择,极可能迫使高校转而走向局部区域粗放、被动的规模扩张之路,再次拉开中国大学与世界其他优秀大学之间的距离。
       上述历史表明,大学的生存和发展有其对环境特殊的需要,在不具有使用行政规划手段的条件时,不能贸然使用行政规划的手段改变高校的布局;使用行政手段改变高校布局之后,依然是那些具备较好的高校发展条件的区域的高等教育在较短时间迅速发展并超过条件较差的区域。而在不具有发展高等教育的社会环境中通过计划和规划的方式发展高等学校,也只会是低效缓慢的。至少在一二十年之内,中国不具备采用行政手段改变高等教育资源布局的条件,需要理性处理和对待一些地区和省份的这种不切实际的期望。

    改善当地的高等教育生态环境才是长久之计
       以河南为例,历史上河南大学就曾处于全国大学的前列,后由于战争南迁苏州受到一定影响。1949年后由于受极左思想和行政权力的干预,河南高等教育发展的环境极度脆弱。1968年还发生了中国科技大学与河南擦肩而过的事,说明造成河南处于高等教育谷底确如宋文所说的是历史原因,但宋文所说的历史原因还太抽象,甚至有些误导为仅仅是中央布局造成的,而忽视了当时当地缺少高等学校发展的社会环境这一极为重要的因素。
       实行开放政策之后,依然是在行政权力制约之下,河南省政府面临着发展河南大学还是发展郑州大学的两难处境,两校之间为了争夺资源影响了发展,这正说明在行政权力的框架之下,各个大学发展的机遇都受到影响。指望通过计划和规划的方式调节不同高校的发展对所涉及的高校都只能是双输而不可能是双赢,政府不能再做这样的傻事。
       由此看来,解决省域高等教育资源布局问题,在一定程度上与规划布局存在相关性,而更为关键的因素是当地是否创造了适合高校发展的社会环境,政府放权高校自主发展是否到位,是否真正积极推进了高等学校管理制度改革,建立了现代大学制度,在于当地与毗邻地区是否有制度优势,能否吸引更多的优秀人才。
       所以在几年前的一次河南省高校领导培训会上,我就提出类似河南这样的省份高等教育发展的可行策略是在大学管理体制改革上采取快半步的措施,通过快半步吸引人才、资金,提升大学发展的水平,经过若干年的积累,自然能取得看得见的成效。
       即便在美国,东西部高等教育资源也是分布不均衡的,但哪个州都不能期望中央政府通过规划和布局来改变高校的分布。虽然美国西部的优质高校远少于东部,但在西部还是有优质高校存在的,西部的优质高校主要通过自己更能彰显学术自主的管理制度来吸引优秀人才,以保证自己的可持续发展,并与东部的高校比拼,所以西部的高水平大学与东部的高水平大学在水平上不存在显著差距。
       有人可能会认为,中国的高校就是政府分层管理的,分为部属院校和省属院校,不能拿管理体制完全不同的美国的高校作参照,就应该依据人口分布平均配置。
       有这种想法的人忽视了优质高等教育资源的形成需要时间积累,短期内较难具有可移动性;另一方面,中国高校要发展和提升办学水平正需要改革的就是政府管得过多的体制,迫切需要实现管、办、评分离。在这个节点上指望通过规划和行政手段改变高校的布局与整个大趋势就不协调。那种希望高等教育像基础教育那样均衡配置的想法本身就有违大学发展的内在规律。当年三江学院由安徽、江苏、江西三省财政出资建立,对学校建在南京,安徽和江西都没有异议,因为各方都认为南京是相对最适合的办学地点。而现在有一种坚持在各省设有同等级别的高校的观点,恰恰是一种小而全的条块分割的观念在作祟,只会把大学办小,不会把大学办大。

       降低高校招生的计划性是破解优质高等教育配置问题的关键
       虽然多重因素决定着优质高等学校分布改变的空间极为有限,但是,让这些由国家财政出资兴建的高校在面向全国招生上做到更加公平则是可以做到的,而且是应该做到的,宋文所谈的各种问题也汇聚到招生上面,而实现这一目标的关键在于降低招生指标的计划性,在更大范围内实现学校与考生的双向自主选择。
       由于计划的分指标的招生体制,导致不同区域考生进入国家重点投资建设的高校的计划相差几十倍,这才是真问题。
       如果还用分指标的方式解决问题,或者说部属高校面向全国分指标,接着遇到的问题是谁来分,谁能把它分得各方都无争议,客观上不存在这样的人和机构;同时还必须考虑到每年的情况是变化的,不存在可以作为参考的一成不变的依据。
       现实中可操作的办法,就是在招生过程中建立我已说了多年的“牛吃草”机制,让考生与高校之间多接触,多了解,“谈恋爱”,让高校与考生之间充分相互了解,自主判断,双向自主选择,自愿结合,更好地激发内在潜能,获得更好的发展。形成平等、尊重、和谐、发展的生、校关系,从而增强学生自信心;让层次不同的高校自主通过专业团队程序化的判断,招收到自己所能找到的最优秀的生源,从而在整体上形成分层分类的选择,保证考试招生体系的公平公正性,形成符合人才成长的正向逐级提升的良性循环。
       在此基础上,推进政府的教育财政投入跟着学生走,而不仅仅是看着高校给,从而提高教育经费使用的绩效,也就避免了各地高校的低效重复建设。
       简而言之,大学在世界范围内并不是按照省份和人口均衡分布的,也很难找到哪个国家的优质大学按人口、地理区位或经济均衡分布,优质大学的存在和发展就如同大雁的生存和栖息那样,确实需要特定的环境,失去特定环境大学就会失去其优质品格。沿着采取计划或规划手段改变大学的布局这个思路并非解决问题的上策;同时,大学需要通过专业的招生机制来保障特定区域内生源的就学机会均等。这两个问题要分别解决,不能简单混为一谈。

 
本文来源:《光明日报》 2015-09-29